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占用农村水利设施补偿优化路径

2013-08-30 11:49 来源:水利设施论文 人参与在线咨询

1天津市近年来占用农村水利设施补偿情况

1.1农村水利设施占用补偿的一般形式

天津市农村水利设施被占用原因主要是高速铁路,高速公路,市和区县、乡镇开发区、工业园区,南水北调以及市政公益项目建设。各类建设项目,一般是按照所占土地面积向所属村集体进行占用补偿,只对被占用土地的大型水利设施进行补偿或拆除重建,对田间小型水利工程很少单独补偿。被占用并单独进行补偿的农村水利设施,按照“谁占用、谁补偿”的原则,首先由评估机构进行评估,未能评估的由镇政府开会研究,制定补偿标准,报区县政府审批,补偿标准由镇政府、村委会和占用单位或个人进行协商达成一致,补偿费用于兴建效益相等的水利设施或用于村公益事业。

1.2农村水利设施占用补偿的典型案例

(1)南水北调中线1期天津干线及市内配套工程占用水利设施补偿情况。对影响区水利设施恢复、灌排渠道、农村机井、泵站复建等水利设施补偿共5852万元。其中,南水北调中线1期工程天津干线天津市1、2段(天津市境内段),影响区水利设施恢复费20万元/km,补偿投资479万元;灌排渠道补偿费45万元/km,补偿投资265万元;农村机井开挖线内16眼、补偿标准为28万元/眼,线外4眼保护费用为2000元/眼,农村机井补偿投资为449万元。南水北调市内配套天津干线分流井至西河泵站输水工程(西干线工程),影响区水利设施恢复费20万元/km,补偿投资122万元;灌排渠道补偿费45万元/km,补偿投资10万元;农村机井(深度100m以内3万元/眼,400m左右32万元/眼)补偿投资53万元。南水北调市内配套滨海新区供水1期工程(南干线1期工程),影响区水利设施恢复费10万元/km,补偿投资360万元;灌排渠道补偿费45万元/km,补偿投资605万元;泵站复建补偿费1591万元。南水北调市内配套滨海新区供水2期工程(南干线2期工程),影响区水利设施恢复费10万元/km,补偿投资377万元;灌排渠道补偿费45万元/km,补偿投资311万元。南水北调市内配套工程尔王庄水库至津滨水厂供水管线工程,影响区水利设施恢复费10万元/km,补偿投资430万元;灌排渠道补偿费45万元/km,补偿投资680万元;农村机井补偿投资120万元。

(2)东丽区由于滨海国际机场扩建工程、空港加工区建设需要,西减河、排咸河、东减河、新地河等部分河段被占用。为保障排水通畅,对原有河道实施了调线开挖工程,恢复河道排水功能。滨海国际机场1期扩建工程需占压西减河河道3.3km、排咸河1.6km,为确保河道贯通,实施了西减河及排咸河改造工程,新开挖西减河河道4.0km,并将排咸河调线与西减河连通。空港经济区规划建设占压东减河(津汉公路至京津塘高速段)河道7.4km;为保证排水通畅,根据东丽区总体规划实施了东减河永久调线工程,新开挖河道6km(自东减河与津汉公路相交处起,向东沿津汉公路南侧开挖,直至东金公路与新地河连通)。空港经济区规划建设占压新地河(起自津汉公路与东金公路交叉处,至东减河与新地河汇流处)河道5.5km,为保证排水通畅,实施了新地河永久调线工程,新开挖河道7.5km(自津汉公路与东金公路交叉处,沿东金公路走向向南延伸至京津塘高速绿化带后,沿京津塘高速向西至原有东减河)。东丽区对于驻区大型项目建设占用水利设施情况,按照“谁受益、谁承担”的原则,由受益单位出资补偿,所有被占用的水利设施均得到了有效恢复,确保了该区排水安全。西减河及排咸河改建工程,根据市政府与机场达成的协议(市政府负责机场外部配套设施建设费用),工程建设资金部分由市政府筹措,市建委组织实施,工程总投资6830万元。东减河永久调线工程,根据空港经济区与东丽区水务局达成的协议,工程建设资金全部由空港经济区筹措,东丽区水务局组织实施,工程总投资7000余万元。新地河永久调线工程,根据空港经济区与东丽区水务局达成的协议,工程建设资金全部由空港经济区筹措,东丽区水务局组织实施,工程总投资7000余万元。

2建设项目占用农村水利设施补偿工作中存在的主要问题

2.1尚未出台具体占用农村水利工程设施补偿办法

为使建设项目占用农村水利设施补偿工作更具可操作性,2007年,天津市水利局、发展改革委、财政局根据《中华人民共和国水法》和1995年水利部、财政部、国家计委联会发布的《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》(以下简称国家三部委出台的补偿办法),结合本市实际,制定了《天津市占用农村水利工程设施补偿办法》,并上报天津市法制办。天津市法制办认为《天津市占用农村水利工程设施补偿办法》应主要依据国家三部委出台的补偿办法,不应增加过多新的内容。市水务局认真研究了市法制办的意见,认为“国家三部委出台的补偿办法时间比较早,目前的实际情况与当时有很大不同,不增加新内容的《天津市占用农村水利工程设施补偿办法》与国家三部委发布的办法区别不大。”经研究,决定待国家有关部委重新修订的办法颁布后,再制定天津市的实施办法,故申请了暂缓实施《天津市占用农村水利工程设施补偿办法》。

2.2对农村水利设施占用补偿重视不够

长期以来,人们对水利设施的功能认识不够全面,保护意识淡薄,在经济快速发展的环境中,认为分布在农村土地中的水利设施可有可无,在被占用时没有充分考虑其重要性。目前,天津市土地资源管理非常严格,已有一整套管理办法,人们对农村耕地的保护意识也很强,而耕地范围内的农村水利设施保护力量相对薄弱,制度也不够完善,当遇到经济发展需要占用土地资源时,无论占用单位还是被占用镇村集体,往往把目光集中在土地占用补偿上,只把农村水利设施作为对土地整体补偿的一部分,很少对水利设施单独补偿,甚至没有补偿。

2.3农村小型水利设施产权界定不清,对要求占用补偿带来困难

农村小型水利基础设施由于建设主体不同,由国家投资、集体投资和农民投工投劳建成,部分水利设施由地方政府、村集体投资和农民投劳建设,其产权属于乡镇或村集体,但近年来维修、扩建由国家投资、部门建设,又经过多次变化,到目前,各工程各投资主体投资额难确定、土地使用权作价难确定、农民的投工投劳难评估,产权关系往往界定含混,呈多元化趋势。在出现建设项目占用农村水利设施时,缺少明晰产权归属,没有确定的占用补偿主体,这是造成天津市农村水利设施占用补偿工作滞后的原因之一。

2.4占用主体从原来的单位和个人转变为政府性行为

20世纪90年代以前,天津市农村水利设施占用为单位占地、居民建房为主的小面积土地上的零星占用。而随着工业化和城市化发展,以政府为主体或政府支持的占用行为与民间占用一起构成了农村水利设施占用主体的多元化。尤其在近几年,天津市占用农村水利设施的情形大多发生在开发区、园区建设、道路、市政等公共设施建设上,这些工程在启动阶段往往由政府出面,统一规划、统一实施。而作为政府职能部门的水行政主管部门,在审查这些项目时往往处于劣势,针对政府性占用水利设施的项目管理难度大。

2.5农村水利设施保护的基础性工作滞后

近几年来,我国法制建设日益加强,在规范各类建设活动中,相关法律都已明确不同专业规划的效力和作用,并要求各相关专业规划相互协调。在具体操作过程中,就会涉及规划的级别以及时间的先后问题。通常情况下,低级别效力的规划要符合高级别的规划,时间迟的规划要与时间早的规划衔接。因此,无论是城市建设、公路建设还是园区开发,都非常重视规划,以便与其他专业规划协调好,力争主动。近年来,天津市十分重视农村水利规划的编制工作,但农村水利设施分布范围广、数量多、规模小,小区域内或单个工程设施的功能不突出,效益不明显,而城市改造、开发区建设占用相对集中区域,建设单位能拿出高标准、高层次的开发规划,水利部门常常处于被动不利局面。

2.6受局部利益驱动,忽视占用水利设施的整体利益影响

水利设施与水系密切相关,功能的发挥是一个整体,而在涉水项目审批过程中存在只考虑周边小区域影响的情况,如有的建设项目占用当地农村河道水利设施,只考虑所带来的局部影响不是很大,但从整个水系或整个区域的防洪来看,可能就有重大影响,尤其当多个局部水利设施被占用,其积累起来的影响可能就会始料不及。

3加强天津市占用农村水利设施补偿工作的对策建议

3.1抓住机遇,提升农村水利设施地位

2011年,中央1号文件聚焦水利,把水利改革发展放在重中之重的位置,凸显了国家对水利改革发展的高度重视。中央1号文件指明了在新形势下水利改革发展的战略地位,特别是把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务、作为农业建设不可或缺的首要条件,是经济社会发展不可替代的基础支撑。农村水利建设不仅事关农业农村的发展,还事关经济社会发展的全局;不仅关系到粮食安全,而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。这是对天津市农村水利改革发展的巨大支持,面对这样的历史机遇,要很好地总结“十一五”工作经验,计划“十二五”农村水利工作任务,动员全市农村水利系统,紧紧抓住中央加快水利改革发展的难得机遇,把加快农村水利改革发展作为各项工作的重中之重来抓,统一思想,明确目标,加快发展,努力开创天津市农村水利工作新局面,全面提升天津市农村水利设施地位。

3.2加大宣传力度,提高全民特别是领导干部的农村水利设施保护意识

借助当前农村水利发展的大好形势,通过各种方式,广泛宣传农村水利设施的重要意义,并注重典型宣传,发挥典型的示范带动作用。同时,注意宣传的时代性和示范性,让广大农民逐步认识到农村水利设施的重要性,自觉地树立起保护好农村水利基础设施的意识。更要让领导干部和决策的制定者认识到农村水利设施是国民经济和社会发展不可缺少的条件,高度重视农村水利问题,巩固天津市水利基础设施地位,使农村水利设施像土地、森林一样得到保护。

3.3深化小型农田水利工程产权制度改革

对现有农村水利设施首先必须进行清产核资、资产评估和产权界定,其中国家投资兴建的水利设施属国家所有,由各级水行政主管部门行使出资人权利;国家和集体共同投资兴建的水利设施,按投资比例划分产权;以集体投资为主兴建的水利设施,产权属集体所有;按照“谁投资、谁获益、谁拥有”的原则,明确社会投资新建的小型农田水利工程所有权。同时,对现有小型农田水利工程的使用权进行拍卖、承包、租赁、转让、股份制合作等,把所有权和经营权分开;积极推行组建农民用水者协会,把原来属乡镇或村集体管理的农村水利工程经营权、使用权或所有权,转移给用水者协会这种农民自主服务组织。通过小型水利工程体制改革,明晰农村小型水利工程的所有权与经营权,实现责权利统一,使经营者对水利工程的维护管理、资源挖潜、开发利用同经营效益紧密结合起来,注重经济核算和管护治理,提高水土资源和工程利用率,发展水利经济,保证农业生产的健康进行。

3.4按照占用项目的公益性和经营性分类严格管理

为保证天津市农村水利系统的完整性和功能的良好发挥,尽量做到少占用或者不占用,但我国还是一个发展中国家,经济要发展,不开发占用显然做不到。为使农村水利设施更好地服务于粮食生产和社会经济增长,应该对建设占用项目实施分类管理。对于一些公共基础设施建设,纯公益性的项目,经科学论证,在采取补救措施的前提下,认为确实有必要或不得已要占用农村水利设施的,予以审批。对于工业、商贸业及房地产开发等经营性项目原则上不予审批;如果确有需要,在审批的权限和经济手段方面要有不同的规定。但不论何种项目,都必须满足防洪要求。

3.5加大监管力度,实行长效管理

对于已经批准的涉水建设项目,一定要加强监督检查,明确界定工程建设占用农村水利设施的界线和位置;认真审查涉水建筑物的施工安排;工程竣工后,要抓紧组织验收,确保工程安全使用。对于临时性占用的建设项目,应当向水行政主管部门提出承诺书,明确占用的期限、范围、用途、方式、费用、恢复措施等,临时占用的期限一般不得超过3年,期满后必须恢复设施原状。临时建筑的材料要有明确规定,不得擅自改变,搞永久性建筑。对于未经批准或不按照批准的要求占用农村水利设施的,要严肃查处,限期拆除或采取其他补救措施,并处以罚款。对于水行政主管部门及其工作人员滥用职权、违法审批的,要追究其行政责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

3.6尽快出台《天津市占用农村水利工程设施补偿办法》

天津市水务部门应会同市发改委、财政局、物价局,结合天津市实际,尽快编制出台《天津市占用农村水利工程设施补偿办法》及其实施细则,使天津市农村水利设施占用补偿有据可依。

3.6.1建立补偿机制

(1)明确补偿范围。占用农村水利设施是指占用农村水利工程设施,或造成农村水利工程设施报废、改变或失去部分功能的行为(以下简称占用行为)。农民从事正常农业生产及生活用水不属于收费范围。农村水利工程设施,是指用于农村生产、生活的水利工程设施,主要包括:国家、集体、个人及其他经济组织投资建设并拥有产权或管理经营权的中小型水库、灌排河道、渠道、扬水站(点)、机电井、坑塘、喷灌、微灌、防渗渠道、暗管、农桥、闸、涵、倒虹吸、渡槽等工程设施,以及村、镇(乡)供排水管网、水质净化设施、污水处理设施及其他附属工程设施。

(2)明确补偿原则。农村水利设施占用补偿应按照有偿占用与等效替代相结合的原则,谁占用谁补偿。可以由建设单位提出申请,经水行政主管部门同意,由建设单位修建等效替代工程;也可以由建设单位按照修建等效替代工程的造价,向水行政主管部门缴纳占用补偿费,由水行政主管部门统一安排用于农村水利设施建设。

(3)制定补偿标准。永久占用,即占用者占用3年以上的(含3年),应当按照新建等量等效替代工程设施的总投资一次性交纳占用补偿费,具体补偿标准为:占用农田斗毛渠沟以下灌排工程设施的,补偿费标准按所占农田面积计算,两区三县每亩不低于1500元,其他区县每亩不低于2000元;占用农田斗毛渠沟以上的灌排工程设施,按新建被占用等量等效替代工程设施总投资额交纳。机井井深100m以下,单价5万元/眼;井深100~150m,单价10万元/眼;井深150~200m,单价20万元/眼;井深200~300m,单价25万元左右/眼;井深300~400m,单价30万元左右/眼;井深400m以上,单价40万~50万元左右/眼。规模较小的扬水站点,泵站流量小于4m3/s,按每m3/s100万元核定。规模大于4m3/s的扬水站,按每m3/s150万~200万元核定。节水灌溉工程中的低压塑料管道(含配件及安装成本):Φ110单价50元/m,Φ125单价60元/m,Φ140单价77元/m,Φ160单价94元/m,Φ200单价145元/m,Φ250单价211元/m,Φ300单价317元/m。梯形混凝土防渗渠道,上口1.65m单价200元/m,上口1.9m单价250元/m;U型混凝土防渗渠道,D60单价190元/m,D80单价220元/m。微滴灌45000元/hm2。农用桥1孔砌石板梁30万元/座,2孔井柱板梁40万元/座,3孔井柱板梁60万元/座。农用闸涵1孔浆砌石40万元/座,2孔浆砌石55万元/座。水池、水窖按照容积400元/m3。临时占用,即占用行为不满3年,按以下标准交纳占用补偿费:占用补偿费=等量等效替代工程总投资/[3×12(月)]×占用时间(月),占用时间从水行政主管部门批准占用工程之日起计,不足1个月的按1个月计,至占用结束。临时占用期满,占用者必须负责恢复工程被占用前的原貌,并经原批准占用的水行政主管部门和有关部门验收合格。

3.6.2明确审批部门及程序

任何单位或个人占用农业灌溉水源、灌排工程设施,必须事先向有管辖权或管理权的水行政管理部门或省、市属水利工程管理单位提出申请,并提交有关文件资料,经审查批准后,发给同意占用的文件,并报上一级水行政主管部门备案。申请时必须提交的主要文件资料有:申请人(单位或个人)的名称,法人代表或个人姓名、地址;占用的理由和目的;占用水源的地点、占用量(包括年内各月占用的流量和水量)等;占用设施的地点、范围、面积、数量等;占用的起始时间、期限及作业方式;补偿的方式(有偿占用或等效替代);应当具备的其他事项。

3.6.3加强资金使用管理

占用国家所有以及国家、集体、个人共同投资建设的农业灌溉水源、灌排工程设施计收的占用补偿费,由区、县水行政主管部门依照管辖权限统一核收,并会同同级财政部门按原投入比例进行分配,集体和个人所获补偿部分交付投资方用于弥补损失;国家所获补偿部分以及国家所有的农业灌溉水源、灌排工程设施征收的占用补偿费纳入同级财政预算管理,作为水利投资专项用于农村水利工程开发项目和灌排技术设备改造,结余资金可以连年结转,继续使用,其他任何部门不得截留或挪用。

本文作者:汪绍盛、冯永军、赵宝永、张骏涛 单位:天津市水务局农田水利处

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