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行政管理机制的确立及特点

2012-11-02 17:58 来源:社会行政论文 人参与在线咨询

作者:祝马鑫

中央集权君主专制的管理体制是怎样确立的,这种体制从世界范围看有何特色,这种体制的结构和机制存在什么问题,这些问题都有待于从理论上加以研究。现将个人一些不成熟的意见发表出来,敬请各位学者、专家、读者批评指正。

一、变法运动与中央集权管理体制的确立

战国时期,中国社会进入了封建社会。其重要标志之一,是春秋中晚期各国强卿在其领地内所推行的中央集权君主专制体制通过变法运动而制度化系统化了。各国变法的内容、深度、侧重点及其先后虽有所不同,但变法的目的及其实质都是用以郡县制为特征的中央集权的封建君主专制取代宗法等级君主制,这种政治体制的变革又以经济基础的变革为前提,并且用法的形式使经济变革法制化,因此,变法的内容既有政治的也有经济的,变法的要点如下:

第一,用郡县制取代分封制,以实现封建君主中央集权的目的。分封制时代的社会本质上是一种小国寡民的社会,各级君主的专制权力受到空间范围的限制。各级封君对国土的管理分成两部分:一为直接统治区,如天子的王徽、诸侯的“公室”、卿大夫之“家室”;一为间接控制区,如天子封给诸侯,或诸侯赐给卿大夫的土地。在这种体制下,封君的专制权力在直接统治区是完整的;在间接控制区,因国家主权受到空间的分割,其专制权力受到限制。一般讲,当下级封君依礼制尽到臣下的义务后,上级封君就无权插手其内部的事务。郡县制解决了分封制下君主权力在国家结构上的有限性。地方长官不再是封君,其职位不能世袭,国君可以撤换,因而由职位所派生的权力也不是永恒的;同时,地方长官所掌握的主要是行政执行权,决策权仍在中央,在决策上虽因地制宜有一定处置权,但权力极其有限。这样一来,国君的意志便可贯彻到各级政府及社会各方面,包括较基础的行政组织—乡里。由此可见,以郡县制为基础的封建君主中央集权制的专制权力比分封制下的君主专制权力要大得多。

第二,废井田,承认土地私有制,以奠定封建中央集权体制的经济基础。据《汉书•食货志》记载:“秦用商鞍之法,改帝王之制,除井田,民得买卖”。据经济学观点,允许土地买卖是土地私有制的一种标志。土地私有必然引起土地兼并的发生,造成庶民的分化,一部分人上升为地主,一部分人成为流民或佃农,还有一部分人成为处于分化边缘的自耕农。在这种情况下,如果废除土地私有制,将历史又倒退回去,不仅会遭到地主、商人、官僚的反对,甚至广大的自耕农也会起来反对。如果要维持土地私有制,失去土地的流民、佃农跟奴隶社会的庶民不同,有较大的人身自由,他们会集体行动起来,则成为破坏生产的潜在力量。在这种严重的阶级斗争格局下,需要一个表面凌驾于社会之上维护私有秩序的保护神—封建中央集权制国家。此外,土地兼并还带来另一个结果,即国家赋税、兵役、劳役的减少。按照法律,地主和自耕农作为编户齐民都应承担国家的赋役,然地主通过和官僚勾结或直接为官以逃避赋役。不仅如此,依附地主的奴蟀、徒附、佃客等人口在豪强地主势力隐瞒保护下,也可以逃避国家的赋税,故大量的赋役都转嫁到自耕农身上。过重的赋役又会造成自耕农破产,从而造成国家赋役减少。故从商较变法以来到秦汉历届政府都实行“以农为本”、“重农抑商”的经济政策,并采取各种财政、行政的手段打击豪强地主、商人、官僚对土地的兼并,保护自耕农经济,从而在一定程度上和期限内,使地主和自耕农经济、农业经济和商品经济保持大体协调发展,减缓自耕农破产而沦为流民的过程,降低农民起义爆发的频率。从这里可以看出,封建中央集权政府在一定范围内为适应生产力的发展在调整生产关系缓和阶级矛盾方面能发挥一定的作用。

第三,为适应经济体制的变革以及社会阶级结构的变化,各国均颁布法律,依法治民。由于等级君主制的解体,井田制的废除,庶民的社会身份得到提高,人身自由得到加强;另一方面,土地兼并造成自耕农破产以及阶级结构的大调整,人们阶级地位有的上升,有的下降,造成社会动荡不安,要求加强国家的社会管理职能,许多重大的社会冲突,甚至要求国君亲自来仲裁。这时仅依靠以礼制为基础的习惯法来处理新的社会间题是不行的,于是各国纷纷制定新的成文法作为判断是非的标准,如魏国制定的《法经》,较明显地体现地主阶级的法律意志。该法共分《盗》、《贼》、《捕》、《杂》、《具》等法。其中以《盗》、《贼》两篇为核心,正如《晋书•刑法志》评述的,“王者之政莫急于盗、贼”,封建社会法律的核心是保护以地主土地所有制为主要内容的私有制。故李哩的《法经》经商鞍增修而在秦国推行,以后成为我国封建社会法律的基础。

第四,实行官僚制,废除世卿世禄制,这是各国变法中贵族势力与新兴地主阶级斗争的焦点。李埋提出“食有劳而禄有功”,吴起提出“废公族疏远者”,其核心是剥夺旧贵族的特权,以便让那些从庶民中产生的新兴地主阶级的代表人物掌握政权。其次,废除世卿世禄制实行官僚制,是封建君主中央集权管理体制的需要。所谓官僚制,实际是春秋及其以前在卿大夫家臣制基础上发展起来的一种新人事管理体制。其特点:1.官职不能世袭,而只能依凭能力和功劳由国家授予;2.官吏只能依据法律以及上级的规定行使自己的职权;3.通过“上计”来考核官吏;4.依据官吏的实绩予以奖惩或升降;5.用律禄制取代食封制。君主通过官僚制便能完整地控制国家的人事权,从而达到君主“执要”、群臣“四方来效”的目的,实现中央集权。

二、中国封建中央集权管理体制的特色

封建中央集权并非中国独有的制度,西欧封建时代也有过;与西欧相比,中国封建中央集权的管理体制有自己的特色。

第一,中国的封建中央集权体制时间长,仅以秦统一的公元前221年算起到1840年鸦片战争为止,封建中央集权制达2061年。不仅时间长,而且是我国封建社会唯一的政体形式。西欧则不同,西欧封建社会有领主制、贵族民主制、等级代表君主制以及中央集权的君主专制。西欧的封建中央集权只是封建社会走向资本主义社会的一种过渡形态。在12个世纪的封建社会中,英国中央集权的君主专制仅占150多年,法国仅占200多年。

第二,无论在中国还是在西欧,中央集权的封建君主专制的基本特征是国家权力高度集中于君主个人,然集中的程度有所差别。比如在西欧,立法与司法权基本上为各国国王所控制,但由于等级代表君主制时代的代表会议在君主专制时代继续存在,如英国的巴立门、法国的三级会议,当国王实施立法、司法权时,多少还是受到代表会议的干扰,在中国就不存在这种干扰。皇帝的“圣旨”在通常情况下就是法律,任何人不得“抗”旨。国君对立法权掌握的程度也有所不同,西欧的专制君主从未取得唯一立法者的资格,国王在惩治臣民时常受到罗马法、习惯法以及等级代表会的限制。在行政、人事权上,中国皇帝可以“乾纲独断”,在西欧则情况不一样,当一些人用钱买得官职后,就成为世袭官,国王无法赎回。在财政上,西欧专制君主从来没有取得完全的征税权;在中国则不同,“中外之财,皆陛下(皇帝)府库’,①。

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