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社会行政主体存在的本源及实质

2012-11-02 16:59 来历:社会行政论文 人参加在线咨询

作者:庞兰强 单位:苏州大学

一、新公共联系理论

(一)传统官僚制理论的式微

1、传统公共行政及其理论根底

传统公共行政办法,又被称为官僚制行政,发作于19世纪中期的政府变革运动。1854年的诺思科特——特里维廉陈述和1870年的枢密院令,标志着英国“公共服务以功劳制为根底的选用准则的开端和保护制的逐步式微”;[1](p30)1883年的《彭德尔顿法》,使得政治中立的文官准则成为政府的人事办理根据,标志着美国自1829年以来把公职作为战利品报酬得胜者、政党直接执政的“政党分肥制”的完结。中立化、工作化、揭露考试选用、功劳制、常任制的文官准则,既有效地克服了政府系统存在的裙带联系和官场糜烂,又能吸纳更多的社会精英以公共工作的办法供给高功率的政府办理和服务;既克服了行政人员与推举官员共进退所导致的政府行为和方针系统的非连续性,也提升了政府以“机会均等”的办法供给社会服务的公共精力。正因为如此,理论界遍及将政务官与事务官加以区别的文官准则看作是现代公共行政发作的标志。在19世纪末,这一办法遭到美国伍得罗•威尔逊和德国马克思?韦伯理论的深入影响。因而,传统国家行政办法又被称为威尔逊——韦伯办法。威尔逊在1887年宣布的《行政之研讨》一文中,把“政治”与“行政”界定为爱憎分明的两个范畴:政治是拟定法令和公共方针的进程,包含着民主的种种程序,满意见表达、投票和政党活动等;行政则是具体、系统地履行法令和公共方针的进程,包含着政府机构及其程序;政治的宪政活动为政府行政供给行为约束与次序,但政府行政以本身的运作规则坚持着相对的独立性;古德诺在1900年出书的《政治与行政》一书中,将威尔逊的政治与行政二分法进行了进一步的系统论说,并以为有必要把行政置于政治的操控之下,但政治操控不该逾越它用以保证国家毅力履行的极限;不然,真实国家毅力的自在表达就会发作困难,履行也就没有功率了。在[2](p41)20世纪20年代,跟着美国大学中越来越多的展开“为政府服务”的专家训练和科研教育,[3]公共行政开端取得了合法的学术位置,其标志是1926年怀特出书的第一本行政学专著——《行政学导论》。在此作品中,怀特将行政看作是办理和科学出题,以为公共行政本身可以成为一种逾越价值的科学,它应当以寻求政府活动的经济和功率为方针[4]。如果说,威尔逊对传统公共行政办法的较大奉献,是经过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立范畴;那么韦伯的奉献则在于,他提出的官僚制安排理论奠定了现代政府的安排结构和运作机制,然后确立了官僚制在公共行政中的中心位置。韦伯以为,树立在公事公办、非人格化联系结构、层级操控与专业化分工根底上的官僚制,是现代文明和民主系统所内含的坚持法令、经济和技能理性的必要条件与安排手法。精确、速度、常识、连续性、灵敏、一致、严厉遵守、冲突少、成本低、成果的预见性,是严厉的官僚制行政的特性,这使得它在技能方面优于一切其它办法的安排。作为工具理性的官僚制,可以保证法令规则以逻辑紧密、机械死板的办法应用于实践情形,一起可以保证行政办理的高功率。可见,韦伯从工具理性视点论说的官僚制安排思维,与政治——行政二分法下履行功用取向的政府行政是高度符合的。因而,传统的公共行政办法又被人们称为官僚制行政[5]。韦伯以为任何一种符合需求的操控都有着合理性根底。已然科层制可以稳定地运作,而且呈现出等级制的权利矩阵联系,它必定也是以某种合理性作为其完成条件的。他以为,科层制是特定权利的施用和遵守联系的表现。具有特别内容的指令或悉数指令得到特定人群遵守的可能性可称为“操控”,此处的操控不包含朴实暴力的操控,因而操控看来更多地限于自愿的遵守。自愿的遵守又是以构成个人价值气氛的“崇奉系统”为根底的,作为个人,他必得深入认同崇奉系统,才干取得举动的一致性、连续性而不至于导致心里的严重,并较终取得自愿的遵守。韦伯把个人自愿遵守的系统视为合理性或合法性系统,然后他对一个系统的知道排除了价值判别。也便是说,合理性并不表现在现实的好坏之分,而是存在于看它是否被人们在崇奉上认可,或者说,个人对一种次序坚持了它是一种合法次序的信仰,这便是这个次序的“正当性”(validity)或它之所以存在的合理性。在正当性信仰的支撑之下,任何来自威望的指令都会得到个人的遵照,而不管这些指令是否来自操控者个人,或经过契约、协议发作的笼统法令条文、规章等指令办法。这样一个合法性来历或正当性信仰可以分为两大类别:一类是片面的正当性,包含情感的正当性(多表现为心情的挨近、亲和)、价值合理性的正当性(信任一个次序表现了个人的美学、品德或其他价值)、宗教的正当性(来自于对救赎需求次序这一观点的认可);第二类是所谓客观的正当性,包含习气的正当性(对已经成为进程或重复呈现的现实的默许,以及心思学含义上可表述为主要来自于外部压力的从众心思)、法令的正当性(对法令系统无论是出于心里的抑或外在的遵守)。在这五种正当性信仰的统领、召唤或唆使之下,由心里向举动的开展方向又可判明为四种不同的举动类型:(1)情感类型举动(情感的正当性);(2)价值合理性类型举动(包含价值合理性和宗教合理性正当性);(3)传统类型举动(习气的正当性);(4)意图合理性类型举动(法令的正当性)[6]。

2、传统公共行政办法的根本特征

对传统公共行政办法的认知,理论界的观点迥然不同。休斯将传统公共行政办法的特征归纳为四个根本方面:(1)政府依照等级制、官僚制准则进行安排,以供给政府机关正常运作的较佳办法;(2)政府一旦介入到某些方针范畴内,它就可以经过官僚制安排结构成为产品和服务的直接供给者;(3)政治与行政可以相别离,以保证责固执;(4)以为公共行政是行政办理的一种特别办法,因而,它需求一种终身制的、可以相同为任何政治领导人服务的工作官僚[1](p2)。传统的公共行政办法被人们看作是一种与西方工业社会的政府办理相适应的实践办法,加拿大学者纳德?萨维称之为“工业社会的政府安排办法”、“19世纪的行政技能”。这种传统的公共行政实践办法有如下四个根本特征:一是政府安排及其结构应根据韦伯的官僚制(科层制)准则树立起来,严厉遵守这一准则是政府运作的较佳办法;二是公共物品及服务应由政府机构(官僚机构)来供给,即政府是公共物品的仅有供给者;三是政治(方针拟定)与行政(方针履行)分隔,而且文官在政治上坚持中立,这有助于责任制的执行;四是行政被当作一种特别的办理办法,有必要由终身受雇的工作化的官僚来担任[7]。彼德斯将传统公共行政的信条归结为六个方面:(1)政治中立的公务员准则,即公务员坚持价值中立和非政治化;(2)政府部门内部实施层级制和规章准则式的办理;(3)政府内部安排的永久性与稳定性,即公务员终身工作和“社会契约”式的工作保证;(4)准则化的公务员准则,并把它作为一个法人集体进行办理;(5)尽可能做到成果的相等,即供给标准化、无偏私的办理与服务[8]。我国有学者以为,从总体上看,传统公共行政办法具有如下四个根本特征:

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